L'histoire des zones d'attente a suivi celle de la politique d'immigration qui, depuis vingt ans, vise à durcir les conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Fonctionnant pendant des années hors de tout cadre législatif, leur légalisation n'a fait qu'entériner une situation de fait sans pour autant que la situation des étrangers maintenus se soit améliorée.

Officiellement créées il y a moins de dix ans par la loi du 6 juillet 1992, les zones d'attente ont pourtant une longue histoire. La pratique consistant à maintenir en zone internationale des étrangers désireux de déposer une demande d'asile était en effet dénoncée de longue date. La loi n'a fait qu'entériner les faits : l'histoire des zones d'attente, comme celle des centres de rétention [1], est celle d'une course entre le droit et la pratique, au fur et à mesure que celle-ci s'est vu contestée et combattue au nom du droit. Faute de les voir supprimées, il était au moins permis d'espérer que l'irruption du droit dans ces zones permettrait d'y limiter les pratiques les plus arbitraires. C'était sans doute faire preuve de beaucoup de naïveté, ou de résignation, en l'absence d'un rapport de force politique favorable, donc sans possibilité d'imposer un changement de logique. Tant que la volonté affichée par l'État sera de refouler tous les étrangers démunis des documents - toujours plus nombreux et difficiles à obtenir - nécessaires à l'entrée en France, tous les moyens seront bons pour y parvenir. Le paradoxe est qu'il y arrive de moins en moins [2] mais l'essentiel est de faire croire qu'il essaie.

La conjonction de conditions d'entrée plus restrictives, d'un climat de suspicion de plus en plus lourd et du large pouvoir d'appréciation laissé à la police entraîne mécaniquement une augmentation du nombre d'étrangers non-admis sur le territoire et de ceux qui demandent l'asile à la frontière faute de pouvoir le faire une fois sur le territoire. Se pose alors la question de la situation dans laquelle se trouvent ces personnes entre leur arrivée et leur refoulement (ou leur admission éventuelle).

L'histoire des zones d'attente, comme celle des centres de rétention, est ainsi la conséquence d'une politique d'immigration visant depuis vingt ans à durcir les conditions d'entrée et de séjour des étrangers. Dans les années 1970, lorsqu'à la tolérance (sinon l'encouragement) de l'immigration irrégulière succède la politique de « maîtrise des flux migratoires », c'est d'abord aux étrangers en situation irrégulière que s'attaque l'administration, multipliant les mesures d'expulsion jusque là réservées aux étrangers dont elle estimait qu'ils menaçaient l'ordre public. Éclate alors le scandale des prisons clandestines [3], où l'on interne les étrangers en voie d'expulsion, comme à Arenc sur le port de Marseille. Ces pratiques seront légalisées par la loi Bonnet du 10 janvier 1980 sur laquelle la loi Questiaux du 29 octobre 1981 ne reviendra que très partiellement.

C'est seulement à partir du milieu des années 1980 que les conditions d'entrée en France se sont sérieusement durcies. À quoi bon en effet éloigner les étrangers en situation irrégulière si les frontières sont des passoires qui les laissent entrer ! Ces restrictions à l'entrée vont prendre deux formes : l'augmentation du nombre de documents exigés pour accéder au territoire, et le pouvoir donné à la police des frontières d'apprécier les motivations de l'étranger qui désire entrer en France.

En 1986, les étrangers dispensés de visa, qui doivent déjà présenter les justificatifs relatifs à l'objet et aux conditions de leur séjour et aux garanties de leur rapatriement, sont obligés désormais de justifier de leurs moyens d'existence pendant la durée de leur séjour. En 1987, ces obligations sont étendues aux étrangers soumis à l'obligation de visa - c'est-à-dire, depuis l'automne précédent, quasiment tous - alors que pour obtenir ce visa, ils ont déjà dû fournir tous ces justificatifs au consulat. En fait, le droit d'entrée conféré par la présentation des documents requis est supprimé pour permettre aux services de contrôle de s'assurer de la pertinence des motifs de voyage invoqués.

Fraudeurs potentiels

La circulaire du ministère de l'intérieur du 17 septembre 1986 expose en effet que les motifs de refus d'entrée étant jusque-là limitativement énumérés, les services de contrôle ne pouvaient apprécier les motivations réelles de l'étranger et « ne disposaient donc d'aucun moyen pour s'opposer à l'entrée en France de candidats à l'immigration irrégulière, dès lors que ceux-ci étaient en possession des documents requis »(et que leur présence ne constituait pas une menace à l'ordre public). La circulaire ne précise pas clairement en revanche à quoi on doit reconnaître qu'un étranger en règle est « candidat à l'immigration irrégulière ». La circulaire du 8 août 1987 donne peut-être une indication en notant que les services de contrôle ont désormais un véritable pouvoir d'appréciation, « notamment pour les voyageurs originaires de pays sources d'immigration irrégulière ». De là à penser que tous les étrangers qui ont réussi à obtenir un visa et qui sont en possession de tous les justificatifs requis mais qui sont ressortissants de pays dont sont originaires de nombreux étrangers en situation irrégulière sont des fraudeurs qu'il faut donc refouler, il y a un pas qui certes n'est pas franchi, mais qui est pour le moins suggéré.

La gauche revenue au pouvoir en janvier 1988, n'a supprimé aucune de ces conditions nouvelles, elle a au contraire contribué à stigmatiser les demandeurs d'asile. Ainsi, en 1991 furent créés les visas (consulaires) de transit aéroportuaire, obligatoires pour effectuer un simple changement d'avion sans même sortir de la zone internationale pour les ressortissants d'une quinzaine de pays « sources de demandeurs d'asile », demande d'asile ainsi assimilée à l'immigration irrégulière. Elle est aussi à l'origine de la pénalisation du refus d'embarquement (tentative de soustraction volontaire à l'exécution d'une décision de refus d'entrée sur le territoire).

La deuxième loi Pasqua se « contentera » d'inscrire expressément dans les textes que les décisions de refus d'entrée sont exécutoires d'office. La loi Chevènement, enfin, se limitera à remplacer le certificat d'hébergement par une simple attestation d'accueil et à prévoir la motivation des décisions de refus de visa pour quelques catégories d'étrangers, mesure contrebalancée par l'institution, en novembre 2000, d'une commission de recours contre ces décisions dont la saisine est obligatoire préalablement à l'engagement d'un recours contentieux.

Des pratiques connues et dénoncées

Jusqu'en 1992, aucun texte ne précisait les conditions dans lesquelles les demandeurs d'asile, les étrangers en transit interrompu ou à qui aucune décision de refus n'avait été notifiée pouvaient être retenus en zone internationale. Une circulaire du ministère de l'intérieur du 26 juin 1990 avait juste complété l'article 35 bis de l'ordonnance du 2 novembre 1945 prévoyant que les étrangers non admis pouvaient être placés en rétention administrative.

Cette circulaire expliquait ainsi que « l'étranger qui a fait l'objet d'un refus d'entrée a le droit d'être libre dans la zone internationale, lorsqu'elle existe et qu'elle présente des installations convenablement adaptées aux types de surveillance et d'hébergement requis pour l'étranger en cause ». Elle précisait aux préfets qu'« en matière maritime toutefois, vous vous efforcerez d'obtenir de la compagnie qui a transporté l'étranger concerné qu'elle le conserve à son bord ». Ce n'est que « dans les autres cas [qu']il sera, en application de l'article 35 bis […] placé dans un local ne relevant pas de l'administration pénitentiaire en situation de rétention administrative », étant précisé par ailleurs qu'« aucune décision de mise en rétention administrative ne peut être prise à l'égard des demandeurs d'asile tant que l'éventuelle décision de refus d'entrée n'a pas été notifiée ».

Depuis quelques années, pourtant, les pratiques des services de contrôle aux frontières commençaient à être connues et dénoncées. Connues parce que l'augmentation du nombre de personnes maintenues en zone internationale des aéroports parisiens les a enfin rendues visibles aux salariés de l'aéroport et des compagnies aériennes, et que certaines organisations syndicales se sont alors rapprochées des associations de défense des droits de l'homme et des droits des étrangers. Un groupe de travail, créé en 1987, donna naissance en 1989 à l'association nationale d'assistance aux frontières pour les étrangers (Anafé) pour coordonner l'action des différentes organisations, notamment face au ministère de l'intérieur.

Pratiques dénoncées parce que la liberté des étrangers dans une zone portuaire « fermée et dotée d'accès gardés par la police » ou dans une zone aéroportuaire « étanche […] située entre le point d'arrivée des passagers et les contrôles de police », placés sous la surveillance constante de la police, relève de la fiction. On comprend l'intérêt de l'administration : retenir des personnes pour une durée indéterminée sans aucun contrôle.

Condamnation pour « voie de fait »

Seulement, depuis la Déclaration des droits de l'homme et des citoyens de 1789 au moins, nul ne peut être détenu que dans les cas et selon les modalités prévus par la loi. L'article 5 de la Convention européenne des droits de l'homme de 1950 prohibe également la détention arbitraire, et l'article 66 de la Constitution de 1958 fait de l'autorité judiciaire le gardien de la liberté individuelle.

Aussi, nombre d'étrangers vont engager des procédures devant les tribunaux qui conduiront à la condamnation de l'État, notamment par le tribunal de grande instance de Paris qui, en mars 1992, qualifiera même cette véritable détention de « voie de fait ». La Cour européenne des droits de l'homme est également saisie. Elle confirmera, en 1996, que le maintien en zone internationale constitue bien une détention au sens de l'article 5 de la convention et que, n'étant ni prévue par la loi, ni limitée dans sa durée, ni contrôlée par un juge, elle viole cet article.

Pour faire face aux contestations, le ministre de l'intérieur socialiste choisit la voie législative en déposant, en décembre 1991, un amendement à un projet de loi en discussion. Celui-ci autorisait les services de contrôle aux frontières à maintenir en « zone de transit » les étrangers non-admis, demandeurs d'asile ou étrangers en transit interrompu, pendant une durée de vingt jours pouvant être prolongée de dix jours supplémentaires par le juge administratif.

Le Conseil constitutionnel, saisi par le Premier ministre, censura la loi au motif que, par la combinaison de sa durée et du degré de contrainte qu'il revêtait, ce maintien portait à la liberté individuelle une atteinte qui imposait l'intervention du juge judiciaire dans les meilleurs délais pour la contrôler. La loi présentée par le ministre suivant a donc intégré formellement cette exigence et soumis la prolongation du maintien en « zone d'attente » au-delà de quatre jours, et pour une durée de huit jours renouvelable, à l'autorisation du président du tribunal de grande instance. Ces délais extraordinairement longs pour une détention administrative, sont sans commune mesure avec ceux de la garde à vue ou de la rétention administrative, alors que l'administration ne reproche strictement rien aux intéressés : elle refuse simplement de les admettre sur le territoire.

De plus, le bilan de l'application de la loi du 6 juillet 1992 montre que le contrôle du juge est largement illusoire. Cette loi s'applique en principe aux étrangers qui arrivent par voie aérienne ou maritime. L'administration refuse pourtant de l'appliquer dans les ports où elle continue de consigner les passagers sur les navires qui les ont acheminés pendant la durée de l'escale, à charge pour l'armateur, le capitaine et l'équipage de se débarrasser d'eux ailleurs.

Fiction juridique

Une nouvelle bataille s'engage alors, à partir de 1994, avec les affaires de l'Altaïr à Dunkerque, en avril, et du Mimoza à Brest, en juin, pour contraindre l'administration à appliquer un texte pourtant dénoncé moins de deux ans plus tôt comme attentatoire au droit d'asile et à la liberté individuelle ! La loi est inapplicable dans les ports, proteste le ministre de l'intérieur, et il la fait modifier en décembre pour permettre le transfert d'un étranger non-admis d'une zone d'attente à une autre d'où il pourra être procédé à son refoulement (par exemple d'un port à un aéroport parisien) sans qu'il soit considéré comme ayant pénétré sur le territoire.

La fiction juridique s'éloigne de plus en plus de la réalité physique. Malgré cette réforme, l'État refuse toujours d'appliquer sa propre législation et s'obstine à refuser le débarquement des passagers maritimes et à les consigner à bord des navires, bien que cette pratique ait été déclarée illégale par le Conseil d'État en 1998 après une longue bataille de procédure. Il a même envisagé, en 1996, dans un avant-projet de ce qui deviendra la loi Debré en 1997, de légaliser cette consignation à bord, avant de se raviser.
Mais l'essentiel des étrangers concernés arrive par voie aérienne dans les aéroports parisiens, principalement à Roissy. Il suffit de consulter les rapports successifs de l'Anafé [4] pour constater que la situation des étrangers qui sont maintenus en zone d'attente, loin de s'être améliorée, s'est profondément dégradée : après avoir diminué entre 1992 et 1996 du fait de l'accélération des procédures et de la violation du droit à un délai d'un jour franc avant le refoulement, la durée de maintien a augmenté, notamment pour les demandeurs d'asile, non pas pour permettre une instruction plus attentive des dossiers mais parce que les services concernés sont au contraire débordés.

L'exercice des droits théoriquement reconnus aux personnes maintenues (assistance d'un interprète, d'un médecin, d'un conseil) est toujours aussi aléatoire. Des pratiques jusque là sporadiques deviennent des modes de gestion, comme l'utilisation de la violence ou le refus d'enregistrer les demandes d'asile, voire la présence même de personnes livrées à elles-mêmes pendant des jours en zone de correspondance, rabrouées par les policiers avant d'obtenir qu'ils acceptent enfin de s'occuper d'elles… et de les enfermer en zone d'attente ! L'ouverture, au début de l'année 2001, du nouveau bâtiment spécialement conçu pour héberger les personnes maintenues en zone d'attente a amélioré leur prise en charge au niveau matériel mais constitue surtout un aboutissement dans la rationalisation de la gestion policière voire pénitentiaire d'une population enfermée plus hermétiquement et séparée plus radicalement que jamais du monde extérieur et qui n'a commis d'autre délit que celui de vouloir entrer en France.

Notes
[1] Voir l'article sur les centres de rétention ?
[2] Voir Stéphane Julinet : « Dans les zones d'attente, atteinte aux libertés et inefficacité », Plein Droit n° 44, décembre 1999, p. 23 à 28.
[3] Voir, dans ce numéro, l'article p. 20.
[4] Voir les rapports publiés par l'Anafé, notamment le dernier